| 摘要：對(duì)此，中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院的潘進(jìn)良認(rèn)為，借調(diào)現(xiàn)象的表層原因：“一是借調(diào)單位臨時(shí)性工作量激增；二是借調(diào)單位由于種種原因出現(xiàn)編制緊缺，而現(xiàn)有的工作人員又無(wú)法完成既定任務(wù)；三是…… |
75%的借調(diào)干部憂(yōu)慮期滿(mǎn)去向
——“您如何看待借調(diào)干部”問(wèn)卷調(diào)查報(bào)告
借調(diào)”干部，顧名思義，就是被從各個(gè)單位臨時(shí)“借”到上級(jí)機(jī)關(guān)工作的干部。借調(diào)干部作為一個(gè)特殊群體，在發(fā)揮其重要作用的同時(shí)，也面臨著諸多需要進(jìn)一步解決的問(wèn)題。
身份尷尬的借調(diào)干部最大的憂(yōu)慮是什么？借調(diào)干部借調(diào)期滿(mǎn)后將何去何從？為此，人民論壇雜志聯(lián)合人民論壇網(wǎng)、人民網(wǎng)做了“您如何看待借調(diào)干部”的問(wèn)卷調(diào)查，共有2643人參與投票，人民論壇記者調(diào)查采訪(fǎng)了45名借調(diào)干部，有效參與人數(shù)總計(jì)2688人。
47%受訪(fǎng)者認(rèn)為“人少事多”是“罪魁禍?zhǔn)?rdquo;
在回答“您所知道的借調(diào)干部是因?yàn)槭裁丛虮唤枵{(diào)”這個(gè)問(wèn)題時(shí)，47%的受訪(fǎng)者認(rèn)為是“借調(diào)的單位人少事多，需要人手”，25%認(rèn)為是“為保證某項(xiàng)重大項(xiàng)目或賽事的順利進(jìn)行”，22%認(rèn)為原因是“自己的能力強(qiáng)，工作出色”，19%認(rèn)為“原單位領(lǐng)導(dǎo)或同事排擠”，8%選擇“自己也不清楚原因”，另有20%選擇“其他”。
對(duì)此，中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院的潘進(jìn)良認(rèn)為，借調(diào)現(xiàn)象的表層原因：“一是借調(diào)單位臨時(shí)性工作量激增；二是借調(diào)單位由于種種原因出現(xiàn)編制緊缺，而現(xiàn)有的工作人員又無(wú)法完成既定任務(wù)；三是借調(diào)單位在一段時(shí)間內(nèi)缺少某方面的人才，如網(wǎng)站建設(shè)維護(hù)、外語(yǔ)翻譯等，而又不能在短時(shí)間內(nèi)通過(guò)招考等方式進(jìn)行補(bǔ)充。”
某些重大項(xiàng)目或賽事的成功舉辦，也確實(shí)凝聚著很多借調(diào)干部的辛勞。比如在北京奧組委工作的4000多名工作人員中，有3000多人是從中央和北京市以及其他省市黨政部門(mén)或事業(yè)單位選調(diào)借調(diào)的人員。
“借調(diào)現(xiàn)象之所以長(zhǎng)期存在，您認(rèn)為原因是什么？”35%的受訪(fǎng)者選擇“因機(jī)關(guān)編制限制而產(chǎn)生”，30%選擇“因借調(diào)決策人員或者被借調(diào)人員自身發(fā)展需要等而產(chǎn)生”，26%選擇“因機(jī)關(guān)人才短缺而產(chǎn)生”，15%選擇“因機(jī)關(guān)工作增多而產(chǎn)生”，另有19%選擇“其他”。
對(duì)此，國(guó)家行政學(xué)院公共管理部教授李軍鵬認(rèn)為最根本的原因，是人員編制管理不能適應(yīng)政府全面正確履行職能的需要。而我國(guó)政府行政管理事務(wù)缺乏中央專(zhuān)有事務(wù)與地方專(zhuān)有事務(wù)的劃分，這是造成大量借調(diào)干部現(xiàn)象的深層體制原因。
75%借調(diào)干部的憂(yōu)慮：借調(diào)期滿(mǎn)將何去何從
“您認(rèn)為借調(diào)干部最大的焦慮是什么？”59%的受訪(fǎng)者選擇“沒(méi)有歸屬感，覺(jué)得自己是‘局外人’”，45%選擇“解決編制遙遙無(wú)期”，28%選擇“同工不同酬”，18%選擇“工作任務(wù)繁重”，4%選擇“思念家鄉(xiāng)，想念親人”，另有10%選擇“其他”。
“如果您是借調(diào)干部，您最關(guān)心的問(wèn)題是什么？”75%的受訪(fǎng)者選擇“借調(diào)期滿(mǎn)后自己將何去何從”，22%選擇“如何利用借調(diào)的機(jī)會(huì)提高工作能力”，9%選擇“如何按時(shí)保質(zhì)地完成工作”，另有7%選擇“其他”。
在百度里有一個(gè)“借調(diào)吧”，里面的帖子大部分都在宣泄借調(diào)干部的無(wú)奈與焦慮，機(jī)關(guān)里的“第三世界”、“等外公民”、懸在半空的“漂一族”等詞語(yǔ)也成了他們描述自我的關(guān)鍵詞，對(duì)未來(lái)的擔(dān)憂(yōu)經(jīng)常是才下眉梢，又上心頭。
一位基層借調(diào)干部這樣說(shuō)：“從06年至今，我被借調(diào)到縣紀(jì)委工作�，F(xiàn)在原單位已經(jīng)不把我看作該單位的人了，紀(jì)委也從來(lái)沒(méi)有把我看作是‘自己人’，有的‘同事’甚至看我的眼神都有一種高高在上的感覺(jué)。我現(xiàn)在真是騎虎難下了：回去？丟不起那個(gè)人�。×粝�？又沒(méi)有一點(diǎn)希望；評(píng)優(yōu)、提干，兩邊都輪不著，白白浪費(fèi)了我三年的大好光陰。”
還有網(wǎng)友說(shuō)：“把你借調(diào)過(guò)來(lái)，就是看你人老實(shí)又能干活�，F(xiàn)在一些單位養(yǎng)著許多吃閑飯的老弱病殘，發(fā)福利的時(shí)候一個(gè)都不能少，借調(diào)人員卻得不到相同的待遇，而是要分出個(gè)三六九等，論功行賞。有時(shí)候還要被單位的人瞧不起，真應(yīng)了魯迅的那句詩(shī)：‘橫眉冷對(duì)千夫指，俯首甘為孺子牛。’”
華東科技大學(xué)公共管理學(xué)院教授陳海春是個(gè)“老借調(diào)”，他的感受就是：“低姿態(tài)、勤工作、觀(guān)大勢(shì)”。他說(shuō)：“借調(diào)，尤其是在中央國(guó)家機(jī)關(guān)借調(diào)，是一個(gè)‘當(dāng)孫子’的經(jīng)歷。當(dāng)然，會(huì)當(dāng)‘孫子’也是一種本事，否則也就難以當(dāng)上‘大爺’。正如美國(guó)的一句名言：背不起十字架，就戴不起皇冠。”
而對(duì)于另一部分被借調(diào)人員來(lái)說(shuō)，借調(diào)往往被他們視為普通公務(wù)員晉升的階梯，于是，當(dāng)他們有機(jī)會(huì)踏上借調(diào)征程的時(shí)候，就會(huì)期待在一定時(shí)間內(nèi)正式調(diào)入借調(diào)單位，以重新規(guī)劃自己的人生。但是這一希望又往往因編制限制而遲遲不能實(shí)現(xiàn)。
山東省一位農(nóng)信社的管理人員告訴記者：“借調(diào)”是農(nóng)信社人才匱乏、體制僵化的產(chǎn)物，“編制”卡住了很多人的前途。正是如此，一些業(yè)務(wù)能力很強(qiáng)的借調(diào)人員多年之后仍找不到自己應(yīng)有的位置。
有網(wǎng)友留言道：“說(shuō)起借調(diào)，真是如人飲水，冷暖自知。從開(kāi)始時(shí)的躊躇滿(mǎn)志，到現(xiàn)在的無(wú)可奈何，也許接下去就是后悔不已吧？”
對(duì)于借調(diào)干部的這些憂(yōu)慮，楊建順教授認(rèn)為要借助法律來(lái)保障借調(diào)干部的權(quán)益，“被借調(diào)人員權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任應(yīng)法定化。被借調(diào)人員的借調(diào)期間、工資福利、人事關(guān)系乃至借調(diào)期滿(mǎn)之后的待遇等，都可以通過(guò)法定的規(guī)范予以規(guī)定，也可以確立合同制，在借調(diào)合同中予以明確，同時(shí)，針對(duì)被借調(diào)人員的權(quán)利利益往往容易受到侵害或者被忽視的現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)完善相應(yīng)的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。”
96%的受訪(fǎng)者認(rèn)為借調(diào)并不能更好地促進(jìn)工作
在回答“在新形勢(shì)下，您認(rèn)為哪一種干部流動(dòng)方式能更好地促進(jìn)工作”這個(gè)問(wèn)題時(shí)，53%的受訪(fǎng)者選擇“輪崗”，46%選擇“交流”，14%選擇“掛職”，選擇“借調(diào)”的受訪(fǎng)者只有4%。也就是說(shuō)，96%的受訪(fǎng)者認(rèn)為借調(diào)并不能更好地促進(jìn)工作。
相對(duì)來(lái)說(shuō)，掛職、輪崗、交流都比借調(diào)規(guī)范，在《公務(wù)員法》中，規(guī)定的公務(wù)員交流方式只有三種：調(diào)任、轉(zhuǎn)任和掛職鍛煉，借調(diào)只字未提。正因如此，《公務(wù)員法》起草小組成員之一、國(guó)家行政學(xué)院宋世明教授說(shuō)：“在借調(diào)的問(wèn)題上，希望各地能夠真正貫徹實(shí)施《公務(wù)員法》。”
“您怎么看待干部借調(diào)現(xiàn)象？”51%的受訪(fǎng)者認(rèn)為干部借調(diào)現(xiàn)象“是黨政機(jī)構(gòu)的人力資源結(jié)構(gòu)不夠合理的表現(xiàn)，應(yīng)該堅(jiān)決杜絕”，32%認(rèn)為“是對(duì)現(xiàn)行的人事制度的一種變通性的補(bǔ)充，需要正確對(duì)待和引導(dǎo)”，18%認(rèn)為能“適應(yīng)當(dāng)前工作的需要，能夠在短期內(nèi)確保重大項(xiàng)目的順利完成”，另有9%選擇“說(shuō)不清楚”。
在回答“您認(rèn)為借調(diào)存在的最大問(wèn)題是什么”時(shí)，45%的受訪(fǎng)者選擇“容易引起借調(diào)決策者的權(quán)力濫用甚至是權(quán)錢(qián)交易等腐敗”，37%選擇“借調(diào)不具有法律規(guī)范的支撐，屬于體制外、制度外的一種“非正式”的人才流動(dòng)和公務(wù)協(xié)助方式”，35%選擇“被借調(diào)人員的權(quán)益沒(méi)有得到充分保障”，25%選擇“借調(diào)制度還不完善，在具體運(yùn)作層面存在諸多不確定性”，另有2%選擇“其他”。
迄今為止國(guó)家尚沒(méi)有制定施行專(zhuān)門(mén)規(guī)范借調(diào)行為的統(tǒng)一制度或者法律規(guī)范，只是在個(gè)別領(lǐng)域或者個(gè)別地方頒布施行了一些層位較低的規(guī)范性文件，如《北京市建設(shè)委員會(huì)借調(diào)人員管理暫行辦法》、《哈密市借調(diào)人員管理暫行規(guī)定》等。在其他許多領(lǐng)域和地方，在許多情況下，“借調(diào)就是各部門(mén)一把手的權(quán)力”，“沒(méi)有制度的約束必然導(dǎo)致借調(diào)的隨意性”。正是由于借調(diào)在制度上的缺位、在法律規(guī)范中的失語(yǔ)及在具體操作中的隨意性，使得借調(diào)過(guò)程中較易出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象。
2006年1月1日，《公務(wù)員法》正式實(shí)施。在此前一段時(shí)期及實(shí)施以后，“清理”成為各地對(duì)借調(diào)人員較為普遍的做法。比如黑龍江省就正式發(fā)文清理借調(diào)人員。
陳海春教授認(rèn)為，現(xiàn)在關(guān)鍵是要進(jìn)行體制改革，減少上級(jí)機(jī)關(guān)不該做的事情，少用些借調(diào)干部，讓大家各司其職，各得其所。
楊建順教授則極力強(qiáng)調(diào)通過(guò)法律手段解決借調(diào)難題，“對(duì)借調(diào)公務(wù)員實(shí)行依法規(guī)制，首先應(yīng)當(dāng)制定和完善相應(yīng)的法律規(guī)范，統(tǒng)一確立借調(diào)的基本制度，并通過(guò)一系列的程序、標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則，甚至通過(guò)必要的授權(quán)立法，全面建立和完善借調(diào)的相關(guān)法律規(guī)范。”(執(zhí)筆：人民論壇編輯杜鳳嬌)
借調(diào)者說(shuō)
借調(diào)生活的苦與樂(lè)
我是抱著多學(xué)習(xí)點(diǎn)東西的態(tài)度被借調(diào)到北京的，一開(kāi)始覺(jué)得很新鮮。后來(lái)發(fā)現(xiàn)很多借調(diào)人員甚至成了干活的主力。原來(lái)機(jī)關(guān)的同志，只指揮不干活。而借調(diào)人員呢，則成了被指揮的對(duì)象。我們都戲言說(shuō)，借調(diào)的同志都有“三不怕”：不怕加班、不怕辛苦、不怕老婆。另外還有“三怕”：怕放假、怕過(guò)節(jié)、怕周末。
現(xiàn)在對(duì)于借調(diào)來(lái)說(shuō)最主要的問(wèn)題是，借調(diào)單位或者被借調(diào)單位對(duì)借調(diào)人員的職業(yè)生涯沒(méi)有系統(tǒng)規(guī)劃，在很大程度上存在隨意性，不利于人才的長(zhǎng)期培養(yǎng)，時(shí)間長(zhǎng)了不能發(fā)揮人才的積極性。而且有的單位，借調(diào)人員太多，長(zhǎng)此以往，基層對(duì)上級(jí)借調(diào)單位政令的權(quán)威性會(huì)產(chǎn)生疑問(wèn)。因?yàn)橐坏┙枵{(diào)人員都成了主力，那好多政策都會(huì)以下級(jí)借調(diào)人員的視野來(lái)制定，不一定能統(tǒng)籌兼顧各方情況。比如有的部門(mén)，實(shí)際上并不需要借調(diào)人員，如果借調(diào)人員后，肯定會(huì)存在一種現(xiàn)象，就是大家都沒(méi)有什么事情做。借調(diào)人員如果回原單位一說(shuō)，就會(huì)讓人以為上級(jí)單位工作原來(lái)是這樣的呀，是這么無(wú)所事事，就會(huì)嚴(yán)重降低借調(diào)單位的威信。
(雨田)
干活的多是借調(diào)和掛職的
去年10月，我們省級(jí)行政主管單位說(shuō)要完成一項(xiàng)任務(wù)，其實(shí)就是將本來(lái)就應(yīng)該是他們份內(nèi)的職責(zé)借著省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的一次會(huì)議精神，擴(kuò)大化成立了一個(gè)“辦公室”，要借調(diào)一些本科畢業(yè)、專(zhuān)業(yè)對(duì)口、熟悉基層的人員。我們?cè)瓎挝坏娜耸虏款I(lǐng)導(dǎo)，帶著公司大領(lǐng)導(dǎo)的口諭(真的一張紙都沒(méi)有見(jiàn)到)把我?guī)У浆F(xiàn)在這個(gè)辦公室。來(lái)的時(shí)候就沒(méi)有說(shuō)要待多久，只是說(shuō)先去鍛煉。像我們這些基層來(lái)的，哪里用得到你的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，平時(shí)就是寫(xiě)文件、跑腿、打雜。干活的多是借調(diào)和掛職的，正式公務(wù)員什么都不干。做得好是別人的功勞，做不好就等著挨罵。在這里壓力大工作重，真希望明天我就可以回到我原單位去上班，要不只好跳槽了。
(劉斌)
我是請(qǐng)首長(zhǎng)“疏通”后才到崗的
我從當(dāng)知識(shí)青年開(kāi)始，就在領(lǐng)導(dǎo)身邊工作。作為公社書(shū)記的勤務(wù)員，早上給首長(zhǎng)打洗臉?biāo)砩辖o首長(zhǎng)打洗腳水。到了北京，我不過(guò)是“重操舊業(yè)”罷了。每天早上，打開(kāi)水、抹桌子、拖地板；每天晚上，清理桌面、關(guān)飲水機(jī)、關(guān)門(mén)關(guān)窗是我的必修課。因?yàn)椋瑫r(shí)任我校駐京辦主任的朋友說(shuō)某司想從我校借調(diào)一個(gè)人，但希望年齡小一些，我那年43歲，司長(zhǎng)嫌我年齡偏大，我是請(qǐng)首長(zhǎng)“疏通”后才到崗的，哪能不珍惜？！沒(méi)想到，桃李不言，下自成蹊，后來(lái)這位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)我說(shuō)，正是你這樣做，才在部里站住了腳跟兒。
(陳海春)
3作為一種非正式的人才交流和公務(wù)協(xié)助方式，借調(diào)在發(fā)揮其積極作用的同時(shí)，往往也難免諸多尷尬。這種尷尬不僅因?yàn)榻枵{(diào)本身在具體運(yùn)作層面的諸多不確定性，而且還因?yàn)榻枵{(diào)的非正式性，因?yàn)榻枵{(diào)不具有法律規(guī)范的支撐，屬于體制外、制度外的一種“非正式”的人才流動(dòng)和公務(wù)協(xié)助方式
機(jī)關(guān)里的借調(diào)干部是一個(gè)特殊群體。不過(guò)，我對(duì)這個(gè)特殊群體之特殊性的認(rèn)知，并不是基于其處于如何弱勢(shì)的地位或者強(qiáng)勢(shì)地位，而是指其存在自有合理性，其所處的地位與非借調(diào)群體不一樣，尤其是現(xiàn)行制度中很少有借調(diào)的專(zhuān)門(mén)規(guī)定，從公務(wù)員制度來(lái)看，借調(diào)處于正規(guī)的交流制度之外，屬于一種特殊的交流形式。
借調(diào)的存在理由：彌補(bǔ)現(xiàn)行制度下存在的間隙
借調(diào)現(xiàn)象廣泛存在于機(jī)關(guān)之間，這本身說(shuō)明現(xiàn)行制度下存在一定的間隙，需要以借調(diào)的方式來(lái)加以彌補(bǔ)。這樣分析，倒不是要專(zhuān)門(mén)強(qiáng)調(diào)所謂“存在的就是合理的”，而只是想確認(rèn)借調(diào)這種現(xiàn)象雖未得到法律規(guī)范的支撐，卻依然能夠廣泛地發(fā)揮其效應(yīng)，這種現(xiàn)象本身就值得從法政策學(xué)的角度進(jìn)行審視。而從法政策的角度探尋解決途徑，就有必要探討借調(diào)的存在理由或曰產(chǎn)生借調(diào)的原因。
導(dǎo)致借調(diào)產(chǎn)生的原因有很多，諸如因機(jī)關(guān)工作增多而產(chǎn)生的借調(diào)，由于機(jī)關(guān)人才短缺而產(chǎn)生的借調(diào)，由于機(jī)關(guān)編制限制而產(chǎn)生的借調(diào)，由于借調(diào)決策人員或者被借調(diào)人員自身發(fā)展需要而產(chǎn)生的借調(diào)，或者由于前述數(shù)項(xiàng)共同作用的結(jié)果而產(chǎn)生的借調(diào)，等等。無(wú)論是哪種理由促成的借調(diào)，在最初幾乎都有三方面的“合謀”：其一，對(duì)于借調(diào)單位來(lái)說(shuō)，既不用給被借調(diào)人員發(fā)工資和福利，或者只需承擔(dān)與正式員工相比較少的工資和福利，又無(wú)需承擔(dān)培養(yǎng)責(zé)任(或者較少承擔(dān)這方面責(zé)任)，很是實(shí)惠；其二，對(duì)于被借調(diào)單位來(lái)說(shuō)，雖然需要調(diào)整人手接替相應(yīng)崗位，有時(shí)甚至還需招用臨時(shí)人員來(lái)完成相關(guān)工作，因而往往難免存在幾分不便。但是，通過(guò)派出人員，或者因此招用臨時(shí)人員，不僅可以實(shí)現(xiàn)“流水不腐”、激發(fā)人才活力的目標(biāo)，而且還可以做到人力資源的充分利用，實(shí)現(xiàn)相關(guān)單位之間的信息往來(lái)和資源共享，促進(jìn)相關(guān)單位的人才交流和資源優(yōu)化組合；其三，對(duì)于借調(diào)決策人員來(lái)說(shuō)，可以在編制限額內(nèi)完成相關(guān)任務(wù)，在這種非正式的人才流動(dòng)過(guò)程中實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)的提升，實(shí)現(xiàn)人才交流的最大效應(yīng)，且避免了諸多被動(dòng)。而對(duì)于被借調(diào)人員來(lái)說(shuō)，借調(diào)往往被視為普通公務(wù)員晉升的階梯。于是，讓自己踏上這一階梯，期待在一定時(shí)間內(nèi)正式調(diào)入借調(diào)單位，以重新思考和規(guī)劃自己的人生，意義當(dāng)然深遠(yuǎn)而重大。
在這些合力的作用下，不僅機(jī)關(guān)對(duì)借調(diào)樂(lè)此不疲，而且被借調(diào)者往往也是喜出望外，期盼由此而拉開(kāi)新的人生序幕。在沒(méi)有獲得被借調(diào)機(jī)會(huì)的人看來(lái)，“被借調(diào)了”本身就是一種憧憬，是一種令人羨慕、向往的晉升捷徑，為獲得這種機(jī)會(huì)，有些人會(huì)不惜多方“疏通關(guān)系”；對(duì)于已經(jīng)獲得了這種機(jī)會(huì)的人來(lái)說(shuō)，則要進(jìn)一步拓展視野，轉(zhuǎn)換觀(guān)念，拼命工作，以換取借調(diào)單位領(lǐng)導(dǎo)的肯定或者欣賞，使得未來(lái)本不怎么確切的去留問(wèn)題變得更具有正面發(fā)展的穩(wěn)定性或者確切性，為著重要機(jī)遇的到來(lái)而盡力拼搏。
借調(diào)的尷尬處境：正是借調(diào)的隨意性，使得借調(diào)的負(fù)面效應(yīng)往往難以避免
但是，作為一種非正式的人才交流和公務(wù)協(xié)助方式，借調(diào)在發(fā)揮其積極作用的同時(shí)，往往也難免產(chǎn)生諸多尷尬。這種尷尬不僅因?yàn)榻枵{(diào)本身在具體運(yùn)作層面的諸多不確定性，而且還因?yàn)榻枵{(diào)的非正式性，因?yàn)榻枵{(diào)不具有法律規(guī)范的支撐，屬于體制外、制度外的一種“非正式”的人才流動(dòng)和公務(wù)協(xié)助方式。由于借調(diào)的這種非正式性，在某些情況下借調(diào)也可能導(dǎo)致對(duì)相關(guān)權(quán)益甚至對(duì)既有秩序和法律規(guī)范的侵害。
例如，我國(guó)《公務(wù)員法》規(guī)定了交流也規(guī)定了回避，對(duì)“交流與回避”的相關(guān)制度和程序設(shè)專(zhuān)章予以明確，對(duì)交流的方式、交流過(guò)程中各方主體的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任關(guān)系等皆有明確的規(guī)定。并且，伴隨著與之配套的相關(guān)法規(guī)、規(guī)章乃至其他規(guī)范性文件的不斷制定施行，無(wú)論調(diào)任、轉(zhuǎn)任還是掛職鍛煉，都在法治軌道上健康發(fā)展。與之相對(duì)，盡管借調(diào)在現(xiàn)實(shí)中普遍存在，也發(fā)揮著重要的作用，但是，借調(diào)在公務(wù)員法上的定位卻很尷尬。“借調(diào)制度不完善”，這可以說(shuō)是人們的一種共識(shí)。《公務(wù)員法》雖規(guī)定了作為正式交流形式的調(diào)任、轉(zhuǎn)任和掛職鍛煉，卻未對(duì)“借調(diào)”作出任何規(guī)定，并且，迄今為止國(guó)家尚沒(méi)有制定施行專(zhuān)門(mén)規(guī)范借調(diào)行為的統(tǒng)一制度或者法律規(guī)范，只是在個(gè)別領(lǐng)域或者個(gè)別地方頒布施行了一些層級(jí)較低的規(guī)范性文件，如《北京市建設(shè)委員會(huì)借調(diào)人員管理暫行辦法》、《哈密市借調(diào)人員管理暫行規(guī)定》等。在其他許多領(lǐng)域和地方，在許多情況下，“借調(diào)就是各部門(mén)一把手的權(quán)力”，“沒(méi)有制度的約束必然導(dǎo)致借調(diào)的隨意性”。
正是借調(diào)的隨意性，使得借調(diào)的負(fù)面效應(yīng)往往難以避免，也成為了人們討論借調(diào)問(wèn)題所普遍關(guān)注的熱點(diǎn)。關(guān)于該不該實(shí)施借調(diào)、該如何實(shí)施借調(diào)以及該從哪個(gè)單位借調(diào)誰(shuí)，借調(diào)與公務(wù)員法所確立的職位分類(lèi)、崗位責(zé)任制等處于什么關(guān)系，等等，這方面的基本制度闕如。相關(guān)程序規(guī)范闕如，沒(méi)有任何手續(xù)就借調(diào)，往往只是某位領(lǐng)導(dǎo)的一個(gè)電話(huà)，甚至只是一句話(huà)，就完成了借調(diào)。這種隨意性也許就是使某些被借調(diào)人員處于尷尬局面的罪魁禍?zhǔn)�。同時(shí)，由于其隨意性，對(duì)于某些希望得到被借調(diào)機(jī)會(huì)的人來(lái)說(shuō)，也是極為不公平；由于其隨意性，對(duì)于某些獲得被借調(diào)機(jī)會(huì)的人來(lái)說(shuō)，權(quán)利利益往往也很難得到充分保障——可能使其“漂”在機(jī)關(guān)之間，“既不在原單位，也不在借調(diào)單位，被擱置在培訓(xùn)中心，如同懸掛在空中，找不到一個(gè)可以支撐自己的定點(diǎn)與位置。”《組織部長(zhǎng)前傳》的作者大木曾經(jīng)親歷的沒(méi)有固定的辦公桌、沒(méi)有福利，即使有福利也要減半的那種被借調(diào)人員處境的尷尬，便成為了難以避免的結(jié)局。不僅如此，被借調(diào)者“為了做出讓領(lǐng)導(dǎo)滿(mǎn)意的成績(jī)”，往往會(huì)格外賣(mài)力，甚至得了病也“硬是咬著牙沒(méi)有影響一天工作”。在這樣尷尬的狀態(tài)下，緣何能夠做到如此地步的付出？皆源于一種慣性思維：領(lǐng)導(dǎo)滿(mǎn)意，就有正式調(diào)進(jìn)來(lái)的可能，也就能避免“漂”在機(jī)關(guān)里的尷尬。而這種慣性思維依托于一種不確定性。
這種不確定性源于人治，它使得借調(diào)形式能夠激發(fā)被借調(diào)人員的積極能動(dòng)性，有助于實(shí)現(xiàn)“活性化”。但是，另一方面，它也往往伴隨著諸多負(fù)面效應(yīng)，不僅有被借調(diào)人員的權(quán)利利益受損，而且有借調(diào)決策者的權(quán)力濫用甚至是權(quán)錢(qián)交易等腐敗，還會(huì)有因被借調(diào)人員“正式調(diào)進(jìn)來(lái)的可能”轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，對(duì)按照公務(wù)員錄用、晉升的既有規(guī)范和秩序本該獲得那個(gè)職位的人的權(quán)利利益的侵害。為了避免或者減少這種負(fù)面效應(yīng)，便有必要對(duì)借調(diào)公務(wù)員實(shí)行依法規(guī)制。
拷問(wèn)“弱勢(shì)地位”與“風(fēng)光境遇”背后的利益紛爭(zhēng)
借調(diào)，這種現(xiàn)象并不是中國(guó)所獨(dú)創(chuàng)，在許多國(guó)家都存在，而且比較普遍，是人事行政多樣化、柔性化的體現(xiàn)，也是相關(guān)法制確認(rèn)并提供支撐的正式制度。
其實(shí)，在我國(guó)目前這種制度背景下，借調(diào)群體除了人們公認(rèn)的所謂弱勢(shì)地位之外，更多的還是令人羨慕的風(fēng)光境遇。這兩方面的境況都是存在的，并且，根據(jù)我對(duì)這方面情況的了解，與前一種境況相比，后一種境況即令人羨慕的風(fēng)光境遇要更多一些、更普遍一些，因而也就更加令人羨慕。這也是為什么許多人期待被借調(diào)甚至千方百計(jì)地爭(zhēng)取被借調(diào)機(jī)會(huì)的原因所在。被借調(diào)后往往會(huì)轉(zhuǎn)為正式任用，為被借調(diào)者拉開(kāi)人生新的一幕，這也是許多人寧愿忍受被借調(diào)期間的諸多苦楚的動(dòng)力所在。
無(wú)論是所謂弱勢(shì)地位令被借調(diào)者受挫、追悔，還是所謂風(fēng)光境遇讓被借調(diào)者成長(zhǎng)、懷念，這其中都具有極強(qiáng)的不可捉摸性或曰不確定性，這種不確定性乃是伴隨諸多借調(diào)過(guò)程的一個(gè)最突出的特點(diǎn)。這種不確定性，無(wú)論是對(duì)制度改革的推進(jìn)還是對(duì)被借調(diào)人員本身權(quán)利利益的維護(hù)來(lái)說(shuō)，都是需要認(rèn)真研究、仔細(xì)琢磨并積極應(yīng)對(duì)的。被借調(diào)群體的權(quán)利利益是否受到了侵害？被借調(diào)群體的權(quán)利利益受到了什么侵害？被借調(diào)群體的什么權(quán)利利益受到了侵害？是否存在保護(hù)被借調(diào)群體權(quán)利利益的法律規(guī)范和制度？應(yīng)當(dāng)如何完善相應(yīng)的法律規(guī)范和法制度？從另一方面來(lái)看，是否存在逆差別現(xiàn)象，即被借調(diào)者通過(guò)借調(diào)獲得了更多的權(quán)利利益，是否具有正當(dāng)性和可支持性的問(wèn)題，也是值得關(guān)注的。再者，在這種“隨意性”的背后，是否存在著權(quán)力濫用或者權(quán)力尋租？是否存在權(quán)利濫用或者不當(dāng)?shù)美�？總之，�?duì)于被借調(diào)者在被借調(diào)過(guò)程中的各種權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，以及對(duì)于借調(diào)單位和被借調(diào)單位及其任用權(quán)者的相關(guān)權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，都應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的規(guī)范。將借調(diào)納入制度規(guī)范的范疇，為其建立和不斷完善相應(yīng)的機(jī)制，依法進(jìn)行規(guī)制，這是我們所討論借調(diào)問(wèn)題的必然歸宿。
“借調(diào)”，借過(guò)是要“還”的
“原則上不得借調(diào)人員”，這應(yīng)當(dāng)成為借調(diào)公務(wù)員制度中的一個(gè)原則。在中國(guó)推進(jìn)改革開(kāi)放和法治政府建設(shè)的過(guò)程中，伴隨著“三定方案”改為《三定規(guī)定》，行政部門(mén)主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制呈現(xiàn)出法制化傾向，以《公務(wù)員法》為基本法的各項(xiàng)公務(wù)員法制不斷充實(shí)完善，包括職位分類(lèi)、崗位責(zé)任制等制度得以推進(jìn)，公務(wù)員錄取和晉升“凡進(jìn)必考”、“凡升必考”的機(jī)制亦基本構(gòu)筑起來(lái)，“借調(diào)”應(yīng)當(dāng)是針對(duì)特殊情況或者臨時(shí)情況而特設(shè)的一種例外。例如，機(jī)構(gòu)要精簡(jiǎn)，而各種行政任務(wù)、政治任務(wù)或者社會(huì)任務(wù)依然鋪天蓋地般壓在實(shí)行“精簡(jiǎn)”之后的行政機(jī)關(guān)身上，壓在精簡(jiǎn)之后留下來(lái)的人員身上，使得相關(guān)部門(mén)和在編人員感到力不從心，難以勝任，為應(yīng)對(duì)這種制度轉(zhuǎn)換之際的臨時(shí)狀況，“借調(diào)”可以發(fā)揮重要作用。
借調(diào)標(biāo)準(zhǔn)和程序應(yīng)明確化、規(guī)范化。盡管是例外，但借調(diào)必須是一項(xiàng)法制度，而不應(yīng)是“隨意性”的現(xiàn)象，不應(yīng)是靠領(lǐng)導(dǎo)的一句話(huà)決定是否借調(diào)以及借調(diào)誰(shuí)、如何借調(diào)等問(wèn)題的隨意性現(xiàn)象。這種隨意性現(xiàn)象是與公務(wù)員法治相悖的。從公務(wù)員法制的角度來(lái)看，首先是如何在公務(wù)員法律關(guān)系中給借調(diào)定位的問(wèn)題，其次是將借調(diào)標(biāo)準(zhǔn)和程序明確化、規(guī)范化的問(wèn)題。雖然借調(diào)是臨時(shí)性的，但是，它依然是公務(wù)推行的一種形式，所以，對(duì)相關(guān)公務(wù)的性質(zhì)和要求要有全面而準(zhǔn)確的把握，對(duì)從事相關(guān)公務(wù)的被借調(diào)人員的標(biāo)準(zhǔn)(包括資格、能力尤其是專(zhuān)業(yè)對(duì)口、特長(zhǎng)發(fā)揮問(wèn)題等)以及應(yīng)當(dāng)履行的相關(guān)程序(一定的評(píng)價(jià)、考核以及審查機(jī)制)都應(yīng)當(dāng)有明確的規(guī)定。
被借調(diào)人員的借調(diào)期間、工資福利、人事關(guān)系乃至借調(diào)期滿(mǎn)之后的處遇等，都可以通過(guò)法定的規(guī)范予以規(guī)定，也可以確立合同制，在借調(diào)合同中予以明確，同時(shí)，針對(duì)被借調(diào)人員的權(quán)利利益往往容易受到侵害或者被忽視的現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)完善相應(yīng)的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。為了解決因借調(diào)而產(chǎn)生的冗員，目前許多部門(mén)采取了“清退”做法。從信賴(lài)保護(hù)的角度來(lái)看，這種做法似乎欠妥。但是，從公務(wù)員法治的角度來(lái)看，這種做法又具有其很強(qiáng)的合法性甚至合理性。因此，針對(duì)這種情況而建構(gòu)相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制或者相應(yīng)的過(guò)渡轉(zhuǎn)換機(jī)制，也就成為了制度建設(shè)必不可少的重要一環(huán)。但是，我們強(qiáng)調(diào)對(duì)被借調(diào)人員的權(quán)利救濟(jì)，絕不意味著“借調(diào)”一定時(shí)期以后就應(yīng)當(dāng)“正式調(diào)入”借調(diào)單位。“借調(diào)”，借過(guò)是要“還”的，豈可據(jù)為己有？要正式調(diào)入，則必須走“調(diào)任”的交流途徑。通過(guò)“借調(diào)”而調(diào)入的情形，從公務(wù)員法治和公平正義理念的角度來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)是越少越好。
(作者系中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授、博導(dǎo))
曾經(jīng)被借調(diào)的名人(延伸閱讀)
陳錫文：2003年后，任中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、中央農(nóng)村小組領(lǐng)導(dǎo)小組成員兼辦公室主任，中央黨的建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員。1994年至1998年被借調(diào)在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室工作。
梁保華：現(xiàn)任省委副書(shū)記、江蘇省省長(zhǎng)。先后在太倉(cāng)縣新湖公社勞動(dòng)鍛煉，借調(diào)蘇州地委報(bào)社工作；1970年1月太倉(cāng)縣委工作人員、縣委辦公室副主任。
王岐山：1982年，中共中央書(shū)記處農(nóng)村政策研究室借調(diào)走了王岐山，從此他步上從政之路，官至國(guó)務(wù)院副總理。
曾蔭權(quán):1977年升任高級(jí)政務(wù)官，借調(diào)馬尼拉亞洲開(kāi)發(fā)銀行工作，研究菲律賓和孟加拉的供水系統(tǒng)及鐵路發(fā)展計(jì)劃。
周濤：2005年6月接受了北京奧組委的邀請(qǐng)，離開(kāi)央視主持人崗位，任新聞中心綜合處副處長(zhǎng)，在奧運(yùn)會(huì)結(jié)束后被任命為中央電視臺(tái)文藝中心副主任。
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